La notizia del giorno è la liberalizzazione degli orari degli esercizi commerciali contenuta nella legge “Salva Italia”. Non voglio in questo post entrare nel merito del problema (giusto o no liberalizzare), ma discutere il metodo con cui questo problema è stato affrontato che mi sembra riproponga antichi vizi (cfr post precedenti).
Una volta “tradotta in italiano corrente” (visto che è una modifica ad una modifica, del luglio 2011, di una legge del 2006, una delle famose lenzuolate Bersani), la norma è abbastanza comprensibile

“le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni:…..d-bis), il rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l’obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell’esercizio.”

Sembra tutto semplice ed immediato “tutti possono stare aperti sempre”.

In realtà, se appena si approfondisce il merito sorgono alcuni problemi non da poco:

• la legge abroga tutte le norme precedenti che riguardavano gli orari? Se sì perché non dirlo, se no come si integra con queste norme?

• l’articolo della legge nel quale il nuovo comma è inserito (quella del 2006) prevedeva la definizione di normative di principio a cui le regioni avrebbero dovuto adeguare le proprie normative. Le regioni, del resto, hanno da anni legiferato sul tema dapprima in attuazione del citato dlgs 114/98, poi in a seguito della riforma del titolo V della costituzione, che vedeva il commercio come materia a loro delegata. Se quindi gli orari sono competenza regionale come può una legge nazionale liberalizzarli completamente? Le leggi regionali relative al tema sono da considerarsi abrogate o sono ancora vigenti?

• d’altra parte se gli orari, in quanto inerenti alla concorrenza, sono di competenza statale perché mantenere una normativa regionale di riferimento? Ed in ogni caso di cosa dovrebbe trattare questa normativa visto che la norma liberalizza del tutto il comportamento degli operatori?

• la norma prevarica qualsiasi altro interesse o prevede delle eccezioni? Per esempio può un comune ancora limitare l’apertura dei pubblici esercizi (o dei negozi) durante le ore notturne?

Come si vede, al di là del merito, è la logica che zoppica. Il risultato? Tutti d’accordo sulla liberalizzazione ma poi:

• molte regioni minacciano di ricorre alla corte costituzionale per “lesa maestà”

• i comuni non sanno se la legge nazionale è effettivamente in vigore, se rimangano in vigore le normative regionali e le ordinanze comunali che ad esse fanno riferimento ovvero se e come le regioni provvederanno a modificare le normative stesse e quindi se devono/possono sanzionare gli operatori che decidono di stare aperti;

• gli operatori non sanno se saranno sanzionati o meno e corrono il rischio di subire discriminazioni a seconda delle Amministrazioni (comunali e regionali) sotto le quali ricadono.

Mi sembra che il governo “tecnico” sia caduto nella trappola di pensare che semplificare sia semplice. Che basti fare norme di buon senso e che questo non venga fatto solo per gli interessi inconfessabili di qualche oscura minoranza. Quindi che basti cambiare i principi per riformare. (Ma non diversamente aveva fatto, sempre sullo stesso tema, l’ultimo governo con la manovra di luglio)
In realtà il caso degli orari mette in evidenza che anche per affrontare i problemi apparentemente più semplici occorre muoversi avendo presente cosa c’è prima (norme già esistenti) e perché è stato fatto, con quali altre norme si collega e con quali “processi amministrativi” va ad interferire.
La normativa che ne risulterebbe potrebbe forse essere più complessa, ma avrebbe il pregio di essere applicabile senza incertezze e dubbi che possono avere effetti opposti agli intenti del legislatore.
Certamente il metodo con cui in Italia si fanno i provvedimenti di questo tipo non aiuta. Le riforme vengono fatte quasi sempre in emergenza, in pochi giorni, con decreti “omnibus” in cui si infila dentro di tutto e che poi vengono cambiati in più volte prima della conversione.

Sono stato di recente coinvolto in un comitato regionale per la semplificazione della normativa edilizia (Tavolo di Coordinamento Tecnico per le Politiche sul Governo del Territorio), presenti i rappresentanti delle associazioni, dei professionisti e degli enti locali della Regione.

Sperando di non divulgare segreti di stato sintetizzo le cose che mi hanno colpito della prima riunione:

• L’introduzione della SCIA, almeno in edilizia, non ha portato ad alcun cambiamento reale. La Regione si è premurata di fare una circolare per evidenziare in punti critici della nuova normativa, i comuni, in molti casi, non hanno nemmeno fatto la modulistica, i professionisti si sono guardati bene dall’assumersi responsabilità eccessive. Morale: alcune SCIA sono state presentate, ma più che altro per sbaglio.

• Da un’indagine svolta dalla regione, emerge che nella maggioranza casi le DIA controllate non risultano, per molteplici motivi, regolari. Questo non per la presenza di una classe di professionisti formata da incompetenti o da “furbetti”, ma per la complessità della normativa stessa (incertezza nella documentazione da presentare ecc.) e per la necessità di continui adeguamenti alle esigenze della committenza.

• D’altra parte la complessità delle normative appare inattaccabile, la sovrapposizione di normative nazionali generali e specifiche (ad es. antisismica) con discipline regionali di dettaglio rende complesso anche la realizzazione di cose all’apparenza semplici. Veniva ad esempio fatto notare che, a stretto rigore, la messa in opera di una struttura temporanea per più di 90 gg. dovrebbe essere supportata da un idoneo titolo edilizio. Per fortuna siamo in Italia e a nessuno viene in mente, ameno fino ad ora, di chiedere una DIA “per il tendone delle sagre”.

Peraltro nessuno contestava la necessità delle leggi e degli obblighi che da queste derivano, ma tutti (amministrazioni, professionisti ecc.) si lamentavano della fatica e dell’incertezza che avvolgevano il proprio lavoro. Si lotta contro un mostro tentacolare (la complessità) non voluto da nessuno, ma contro cui si poco si può fare.

Queste considerazioni mi hanno confermato nelle opinioni che avevo espresso in un precedente post, circa la complessità dei processi di semplificazione, ma mi hanno anche posto una domanda più radicale: perché facciamo così fatica, in Italia, a pensare che sia possibile semplificare la burocrazia?

Io credo che molto derivi dalla tendenza a considerare le norme come una cosa “intoccabile” e non come il frutto di scelte contingenti. Le norme servono per risolvere i problemi, ma i problemi cambiano nel tempo, alcuni scompaiono o perdono importanza, altri prendono il loro posto.

La semplificazione parte da un aggiornamento dell’insieme dei problemi da risolvere e dall’individuazione di priorità o di criticità emergenti. Naturalmente non è facile “eliminare” o “ridurre” un problema, ma occorre percepire che è necessario, perché altrimenti l’accumulo dei problemi rende ingestibile e  comunque troppo onerosa la complessità.

Per aprire grandi strutture di vendita (sia singoli esercizi ma anche centri commerciali) e in alcuni casi per le medie strutture, è necessario uno studio di impatto socio-economico che, richiesto sotto diverse diciture[1], è necessario all’ottenimento dell’autorizzazione.

In sintesi lo studio di impatto socio-economico è o dovrebbe essere un utile  strumento di “dialogo” o di “comunicazione-informazione”  fra i promotori dell’iniziativa, i progettisti, le amministrazioni pubbliche, i soggetti economici del territorio affinché un nuovo intervento commerciale sia realizzato con una conformazione sinergica al “territorio” in cui si inserisce.

I contenuti dello studio sono un elemento essenziale ai fini della valutazione dell’iniziativa da parte dell’autorità competente. Vediamoli in dettaglio:

1)      Innanzitutto lo studio di impatto socio economico ha degli obiettivi specifici:

a) la misurazione e la stima di effetti sulle attività economiche di un territorio (sulla rete distributiva ma anche sui produttori, sull’ambiente, sull’occupazione);

b) l’analisi degli effetti sull’offerta al consumatore (gli assortimenti ma anche le formule innovative, i luoghi di incontro, gli effetti sulla mobilità, ecc).

c) l’individuazione di iniziative che riducano eventuali effetti negativi emersi nell’analisi.

2)      In secondo luogo vi sono strette relazioni fra i risultati dello studio di impatto socio-economico con gli altri elementi di valutazione di impatto; ad esempio l’individuazione del bacino d’utenza, stimando il flusso di autoveicoli, fornisce i dati per la stima di  impatto sul traffico e fornisce elementi per valutare interventi sulla viabilità/accessibilità. I contenuti dello studio aiutano perciò a “guidare” la forma del progetto e individuare eventuali iniziative di mitigazione.

3)      Lo studio di impatto socio-economico è completamente diverso dallo studio di fattibilità tecnico – economica (ne ho parlato qui) che invece serve all’investitore per verificare il profitto di una iniziativa commerciale. Vero è che in entrambi i casi la metodologia impone la determinazione del bacino d’utenza potenziale e l’analisi quantitativa del mercato potenziale, anche se con finalità del tutto diverse. Lo studio di fattibilità utilizza modelli dove le variabili determinati della funzione sono la dimensione e la distanza dei concorrenti diretti, poco importa se per raggiungere il fatturato stimato ci sono effetti su concorrenti indiretti, ad esempio aree commerciali di centri urbani o produttori con il canale corto in ambito locale. Al contrario è proprio l’individuazione di questi effetti ad essere rilevante in uno studio di impatto socio-economico.

[1] Ad esempio “Studio progettuale di sviluppo e di incidenza” previsto nella L.R.9 del 24/2/2010 dell’Umbria o la Scheda 8 – “Ambiente socio-economico” . richiesto dalla Regione Emilia Romagna all’art 19 L.R. 14/99

Continuano i tentativi di semplificazione dell’accesso alle attività economiche.

L’ultima nata è la S.C.I.A. (Segnalazione Certificata di Inizio Attività) che sostituisce la D.I.A. (Dichiarazione di Inizio Attività) in tutte le sue forme e significati: in puro stile italiano la norma non fa parte di un provvedimento organico, ma è un comma di un provvedimento che non c’entra niente con il tema (comma 4 bis dell’art.49 della l.122/2010), che modifica la legge 241/90.

Cosa cambia? Sostanzialmente l’operatore può attivare la sua attività il giorno successivo alla presentazione, senza attendere la decorrenza di termini  e può autocertificare le attestazioni o le verifiche preventive necessarie.

A parte le solite incertezze interpretative che caratterizzano ormai ogni legge italiana (sembra che la SCIA si applichi anche all’edilizia, ma non tutti sono sicuri), rimangono tutte le mie perplessità circa l’efficacia della norma.

Pensiamo davvero che il problema per l’imprenditore sia iniziare l’attività il giorno dopo (considerato che comunque occorre tempo per predisporre locali, acquisire macchinari ecc.)? O piuttosto la questione sia quella di superare il coacervo di norme oscure e contraddittorie che rendono spesso arduo capire cosa è possibile fare o cosa si deve fare per aprire un’attività?

La vera difficoltà è infatti il numero di normative fra loro non collegate e affidate all’interpretazione dei funzionari pubblici, che incidono su molte attività economiche e non solo al momento della loro apertura. In questo contesto provvedimenti spot creano spesso più incertezza di quanti problemi risolvano, perché non tengono conto della complessità dei processi decisionali e rischiano solo di trasferire il rischio dal funzionario pubblico al soggetto richiedente o al tecnico che devono dichiarare la rispondenza della domanda ai requisiti.

Ad esempio un principio, spesso poco sottolineato, è quello di definire con precisione, magari scrivendolo, quali sono le motivazioni che impediscono il rilascio di un’autorizzazione e a quali condizioni si potrebbe invece rilasciarla, tenendo conto di tutti i vincoli esistenti, posti magari da enti diversi.

Una volta tanto l’Europa ci insegni, la tanto bistrattata Bolkestein (di cui ho già scritto qui), che pure ha dei difetti e punti controversi, ma è una norma generale e di principio (si applica a quasi tutte le attività di servizio) che implicherebbe,  se compiutamente attuata, il cambiamento non tanto di singoli aspetti procedurali, ma dei criteri che guidano i processi decisionali.

Non è detto che le innovazioni più radicali siano quelle che hanno maggiore visibilità e impatto mediatico, spesso ci sono fenomeni e leggi che cambiano le cose in maniera radicale, ma di cui si percepiscono solo gli effetti, senza identificarne le cause.

E’ il caso della Bolkestein, la direttiva europea dei servizi di cui ho già parlato in un precedente post. La norma è del 2006, ma in questi anni ovviamente, in Italia, nessuno se ne è occupato, poi alla vigilia della sua entrata in vigore (gennaio 2010), c’è stato tutto un rincorrersi di bozze di normative a livello italiano e regionale.

Si trattava, ovviamente, di normative “tampone”, quel tanto che basta per adempiere ai requisiti della nuova normativa, modificando il meno possibile le norme e le consuetudini vigenti. Pochi si sono invece posti il problema di capire quali opportunità offrisse la direttiva servizi, per aggiornare le normative di settore alle nuove esigenze dei consumatori e delle imprese. Si noti che stiamo parlando di un settore, quello dei servizi che rappresenta oltre il 60% del PIL italiano.

Così oggi abbiamo una normativa che è formalmente allineata all’Europa, ma che, nella realtà, deve ancora metabolizzare la nuova direttiva e quindi sarà sicuramente oggetto nei prossimi mesi, soprattutto a livello regionale a nuovi interventi.

Qualche esempio? Il commercio su aree pubbliche (gli ambulanti), ma il ragionamento si potrebbe estendere anche alle concessioni del demanio (i “bagnini”). Con la nuova normativa non è più possibile assegnare un posteggio “a vita” agli operatori, occorre individuare nuovi criteri oltre alla “presenza storica”. Considerando lo stato di molti mercati, dequalificati dalla presenza di operatori in sub affitto che vendono merci di scarso valore e qualità,  potrebbe anche essere un’occasione pensare una nuova normativa volta alla riqualificazione del settore. Naturalmente c’è il problema degli operatori che hanno “comprato” la licenza, e che vedono oggi sostanzialmente sfumare questo valore e per cui occorre pensare dei “percorsi” transitori.

Nella legge di recepimento la questione è brillantemente risolta rimandando il problema, bloccando le attuali autorizzazioni almeno al 2015, poi si vedrà.

Naturalmente si può discutere della direttiva Bolkestein e della sua applicazione e applicabilità alla situazione italiana, quello che però si fa fatica a capire e che far finta di niente, cercare di minimizzare, di spostare il problema è il modo migliore per vanificare l’utilità del provvedimento.

Il caso proposto evidenzia due aspetti caratteristici, purtroppo, della società italiana e che costituiscono uno dei ritardi “strutturali” più significativi:

-          Non considerare la variabile “tempo”. Cioè non capire che, per molte decisioni, la velocità di realizzazione costituisce una parte delle probabilità di successo della decisione stessa.

-          Pensare che le norme sovra ordinate, o le decisioni prese da altri, siano solo una minaccia, da neutralizzare e non nascondano delle opportunità per affrontare dei problemi realmente esistenti, e che quindi il problema sia fare in modo che, pur cambiando tutto formalmente, le cose rimangano sostanzialmente come prima. (Abbiamo anche coniato un termine apposito “Gattopardesco” per descrivere il fenomeno.)

Se ne sta parlando poco, ma il recepimento della nuova direttiva europea dei servizi cambia molte cose nel “governo” delle attività terziarie (commercio, pubblici esercizi, artigianato, agenti, ecc.).

Fino ad oggi le attività di servizi in Italia sono state oggetto di numerosi vincoli basati su alcuni strumenti:

• il rilascio di autorizzazioni, basate sul possesso di una serie di pre-requisiti per l’apertura dell’attività.

• il contingentamento delle licenze, basato su criteri economici (tot consumatori/tot licenze), o di distanze (non meno di tot metri tra un’attività e l’altra).

• il superamento di un esame (che dava accesso ad albi, ruoli e quant’altro)

Per quanto questo meccanismo, creato prima degli anni ’70, sia nel tempo stato modificato, riducendo nel tempo molti vincoli, è rimasto sostanzialmente in vigore almeno nelle sue linee generali. Soprattutto è rimasto nella mentalità di molti (politici, operatori, associazioni) l’idea che il pubblico deve avere un “controllo” su queste attività.

Da oggi, o meglio da ieri, con il recepimento della direttiva europea Bolkestein o direttiva sui servizi, questi criteri sono d’un tratto superati e non più attuali, l’unico limite all’apertura di attività è la presenza di un “interesse generale” ben definito e dimostrabile. Questo pone, o dovrebbe porre, alcune domande.

Cosa dobbiamo liberalizzare e cosa continuare a controllare?

Con quali strumenti il pubblico può incidere sullo sviluppo delle attività commerciali e di servizio?

Invece di tentare di rispondere a queste domande oggi molti tentano di “salvare il salvabile” cercando di aggirare le normative europee.

A mio parere è un tentativo vano perché ormai è la realtà ad essere mutata. Ad esempio non viviamo più in un mondo in crescita quantitativa, anche prima della crisi, e questo riduce l’efficacia del contingentamento delle licenze. Le conoscenze evolvono rapidamente e non basta un titolo  per garantire la professionalità di un operatore.

Chissà se qualcuno comincerà a porsi le domande giuste e ad azzardare qualche risposta.